拜登撤銷TikTok和微信禁令,中國出海企業逃過一劫?

資訊     2021年06月22日
拜登撤銷TikTok和微信禁令,中國出海企業逃過一劫?

美國當地時間6月9日,白宮釋出《關於保護美國人敏感數據免受外國對手侵害的行政命令》(Executive Order on Protecting Americans』 Sensitive Data from Foreign Adversaries)。美總統拜登宣布廢止前總統特朗普於2020年8月6日簽署的的13942、13943和13971號行政令,暫時撤除針對TikTok、微信和其它相關中國應用的限制性政策。取而代之的是將重新針對「包括中國在內的外國對手控制下」的應用公司,開啟一輪全新機制的系統性審核。

拜登版行政令:解封后的關鍵三步

拜登此次行政令通過廢止特朗普時期三個行政令的方式,明確表示對TikTok等應用「解封」,卻另外提出了一套全新的審查規制流程。整個流程將由三個階段組成:

一是行政令發布後的60天內,國家情報總監、國土安全部長應向商務部長提供相關應用的威脅評估和脆弱性評估報告;二是在120天內,商務部長應與至少7個相關機構的負責人一同向總統國家安全事務助理等提交報告,提出防止美國公民個人數據受到侵害的建議;三是在180天內,商務部長與至少6個相關機構的負責人向總統國家安全事務助理等提交報告,建議是否採取額外的行政和立法行動。除此之外,還附設常規性要求,商務部長應持續評估涉及相關應用風險。

縱觀行政令全文,一系列配套機制可以被看作是「後退一小步、前進一大步」。此前TikTok和微信能依靠在美訴訟延緩特朗普的打擊節奏,既源於兩款應用受眾廣泛,也源於特朗普的封禁行動並無實質性證據支撐,程序上有較大瑕疵。此次行政令為後續立法進行了路線圖式的鋪墊,更具法理基礎。雖然暫時取下套在位元組跳動和騰訊等公司海外產品脖子上的繩索,但也只是將繩索放在一邊,看看是否需要換一副挑不出問題的繩索。

美政府官員就表示,TikTok將繼續接受政府小組的單獨審查。據《華爾街日報》,美國戰略與國際研究中心的研究員詹姆斯·劉易斯認為,如果小組審查沒有達成和解,「TikTok應該會重新回到砧板上」。所以有評論認為,「這是白宮試圖提出一個他們認為在法庭上更能站得住腳的解決方案」。

消息發布後,輿論更多關注TikTok和微信等中國出海應用「逃過一劫」,但與此前特朗普的三個限制中國應用的行政令相比,此次所圖更大。拜登政府意圖以規制為限制,將精準打擊與打擊規模擴大化緊密結合,形成對中國出海數字企業立體打擊能力。

拜登上任伊始直接面臨疫情控制、經濟復甦與兩黨鬥爭的三座大山,因此與中國的數字治理競爭方案經歷了近半年的醞釀過程。今年2月,拜登政府「由於持續的法律挑戰」擱置了特朗普政府強制出售TikTok的計劃,但彼時便有多方消息稱,拜登政府正在制定保護數據安全的綜合方法,並正在審查上屆政府的行動,以確定是否需要徹底禁止TikTok等特朗普政府所提及的「國家安全威脅」。

此次動作既是此前準備工作的延續,也相當於與中國在數字治理領域競爭的方案最終靴子落地。

從延續的角度來看,此次雖然撤銷了特朗普2020年的三個直接封禁中國應用的行政令,但依然高舉特朗普2019年5月的13873號行政令(《保護信息通信技術和服務供應鏈》),反覆強調將繼續遵循該令的要求。

從靴子落地的角度來看,拜登政府逐漸形成了「總統國家安全事務助理-商務部長-相關機構負責人」的評估審核領導架構,以分階段限時評估與常態化評估相結合的方式,限制以中國為主的「外國對手」(foreign adversary)進行數字產業全球布局空間。此次行政令發布的影響恐將超過特朗普時代的單一限制,凸顯美國在新一階段的全球數字治理競爭當中規制化和體系化的價值觀和方法論。

新規制思路:數字企業出海挑戰加劇?

有論調稱拜登「逢特必反」,也有稱其執行的是「沒有特朗普的特朗普路線」,這兩種論調都有偏頗。拜登反對的並非特朗普對中國發展的限制,反對的是特朗普打擊中國的方法論。

事實上,雖然拜登在競選中屢次攻擊特朗普發動的對華貿易戰沒有效果,但不能否認他和特朗普對彼此的攻擊邏輯存在相似性。特朗普發動貿易戰前後便一直稱「我的前任們從來沒有把中國打疼過」。此次行政令發布後,拜登內閣便有官員強調,之所以用新的行政令取代2020年的三個行政令,是因為特朗普的命令並未「以最合理的方式」執行,「特朗普政府的相關禁令實際上無法執行(effectively unenforceable)」,新指令將以「嚴格的、以證據為基礎的分析」建立「清晰易懂的標準」。換言之,拜登迫切需要的是一個「可執行」的方案。新版行政令雖然遭到共和黨議員抨擊認為「對中國太軟弱」,但民主黨人普遍信心充足,認為達到限制中國的目的未必需要最激烈的手段。

此次行政令對中國的指稱「外國對手」也承接自上文所述2019年的13873號行政令。13873號行政令依據《國際緊急經濟權力法》簽發,這一表述沿襲至今。「對手」和「競爭者」等其它稱謂性質不同,「外國對手」一詞在美國官方語境中是指「長期從事嚴重危害美國國家安全或美國人安全行為的任何外國政府或外國非政府人士」。

在商務部現有的名單當中,除了中國之外,俄羅斯、古巴、伊朗等國也在列。一方面,行政令中指稱「外國對手們」似乎目標對象不止中國;另一方面又只列出中國舉例,且除中國外其它「對手們」並沒有在美國有爆款應用存在,可謂項莊舞劍。拜登已啟程開始他作為總統的首次海外訪問,美國官員向媒體透露「他(拜登)的部分目標是召集盟友對抗北京」。拜登歐洲之行出發前釋出新版行政令,可以預判美將凝聚盟友力量進一步一同限制中國數字產業出海進程。

特朗普任內亂拳迭出,頗有憑藉「一力降十會」死死壓住中國科技發展進程的意圖。在建制派全面回潮後,美國國內限制中國發展的聲浪不減,但拜登政府的具體做法已經歷巨大調整。拜登反覆強調依託規制力量和盟友力量限制中國發展,劍指中國、預計耗資2500億美元的《2021年美國創新和競爭法案》也已於6月8日在參議院高票通過。該法案的共同發起人、參議院多數黨領袖、民主黨人查克·舒默表示,這將有助於防止美國失去全球科研和創新領導者的地位,加強美國的創新能力,並「為子孫後代保持美國的競爭優勢,應對所謂的中國在多個方面的影響力」。

在這一背景下,該法案與此次簽署的行政令內外配合,前者關注修好內功,後者則緊緊盯住競爭對手。此外值得注意的是,後續行動的主要牽頭方、美商務部部長雷蒙多對華態度也並不友善,今年4月雷蒙多表示她將對中國採取激烈(aggressive)行動,因此中國數字產業出海遠遠未到鬆口氣的時候。

事實上,此後中國數字產業出海的合規壓力只會不斷增強,從此前的遭遇戰轉為陣地戰。特朗普時期的打法往往被認為「不講規矩」,但本質上是依靠蠻力、漠視規矩和規範,可以被看作是「遭遇戰」;拜登時期回歸規制範圍內,對出海企業打「陣地戰」的能力提出了更高要求。特朗普時代的禁令由於持續的法庭挑戰並未真正奏效,但以此次行政令為起點,體系化、制度化和程序化的框架將成為雙刃劍,進一步考驗出海數字產業的成色。因此中國企業的全球化布局將不僅需要對未來反覆的審查評估習以為常,更需要在本土化和合規能力上有進一步突破。

原文標題《放過TikTok:拜登先生的數字治理有了新思路?》,文章來源於公眾號「復旦中美友好互信合作計劃」。

作者:姚旭,復旦發展研究院青年副研究員。